De Raad van State heeft geen rechtsmacht als het beroep in werkelijkheid een contractueel geschil betreft — het verpakken van contractuele claims als schendingen van beginselen van behoorlijk bestuur volstaat niet
De Raad van State verklaart zich zonder rechtsmacht om kennis te nemen van de beroepen tot nietigverklaring tegen de goedkeuring van de lastvoorwaarden en de gunning van een concessie voor bovengronds parkeerbeheer in de stad Mortsel, omdat het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van de beroepen een betwisting over subjectieve rechten uit een samenwerkingsovereenkomst voor de bouw en exploitatie van een ondergrondse parkeergarage betreft — de aangevoerde schendingen van beginselen van behoorlijk bestuur zijn een herformulering van de contractuele wanprestatie die de verzoekende partij reeds bij de burgerlijke rechter had ingeroepen.
What happened?
In 2010 gunde het autonoom gemeentebedrijf Mortsel (AGB Mortsel) een PPS-opdracht aan de NV R. voor het 'Project Stadsplein Mortsel': de bouw en exploitatie van een ondergrondse parkeergarage, de heraanleg van het Stadsplein en de ontwikkeling van een multifunctioneel gebouw. De samenwerkingsovereenkomst van 5 augustus 2010 bevatte in artikel 4.4 een inspanningsverbintenis: het AGB en de stad verbonden zich ertoe constructief en actief samen te werken met het oog op de rendabiliteit van de exploitatie van de parking, onder meer door het bovengrondse parkeeraanbod te beperken en de tarieven af te stemmen. De exploitatie bleek verlieslatend. De NV R. vorderde schadevergoeding bij de burgerlijke rechter. Een vonnis van de ondernemingsrechtbank Antwerpen van 3 maart 2017 verklaarde de vordering (2.648.753,02 euro) ongegrond. Het Hof van Beroep te Antwerpen veroordeelde de stad en het AGB bij arrest van 11 januari 2021 echter tot solidaire betaling van 400.000 euro plus interesten wegens contractuele wanprestatie: de stad had onvoldoende inspanningen geleverd om het bovengrondse parkeeraanbod te beperken en de tarieven af te stemmen. Het Hof van Cassatie verwierp het cassatieberoep van de NV R. op 18 mei 2021. Een tweede vordering van de NV R. (2.064.660 euro voor de periode april 2020 tot mei 2023) werd bij vonnis van 13 december 2023 ongegrond verklaard; de NV R. stelde hoger beroep in op 23 september 2024. Op 22 maart 2022 keurde de gemeenteraad van Mortsel de lastvoorwaarden goed van een nieuwe concessie van openbare dienst voor het bovengronds parkeerbeheer — de vorige concessie aan de NV B. uit 2014 liep midden 2022 af. De opdracht werd nationaal en Europees bekendgemaakt. Drie ondernemingen dienden een offerte in; de NV R. niet. Op 18 juli 2022 gunde het college van burgemeester en schepenen de concessie aan een derde voor de periode 1 september 2022 tot 31 januari 2028 (verlengbaar met twee maal één jaar), tegen een minimum gegarandeerde jaarvergoeding van 550.000 euro inclusief btw en een geraamde bruto-omzet van 5.680.372 euro inclusief btw over 65 maanden. De NV R. stelde op 20 mei 2022 een vernietigingsberoep in tegen de goedkeuring van de lastvoorwaarden (zaak I) en op 22 september 2022 tegen de gunningsbeslissing (zaak II). Zij voerde in beide zaken in essentie aan dat de stad de materiëlemotiveringsplicht, het zorgvuldigheidsbeginsel, het redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel had geschonden door bij het nemen van de beslissingen geen rekening te houden met het structureel ondergebruik van de ondergrondse parking. De stad wierp op dat de Raad van State geen rechtsmacht had omdat het geschil in werkelijkheid contractuele rechten betrof. Auditeur Thomas Maes gaf een met het arrest andersluidend advies. De terechtzitting vond plaats op 22 januari 2025. De XIVe kamer zetelde in een samenstelling van drie leden: kamervoorzitter Geert Debersaques en staatsraden Patricia De Somere en Inge Vos. De Raad voegde beide zaken samen en oordeelde als volgt. De Raad is zonder rechtsmacht wanneer twee connexe voorwaarden zijn vervuld: het petitum (het beroep strekt tot nietigverklaring van een weigering een verplichting uit te voeren die overeenstemt met een subjectief recht) en de causa petendi (het middel is gebaseerd op een regel van materieel recht die die verplichting in het leven roept). De aanspraak van de NV R. — dat de stad bij beslissingen over het parkeerbeleid meer rekening moet houden met het structureel ondergebruik van de ondergrondse parking — situeert zich onbetwistbaar in de uitvoering van de samenwerkingsovereenkomst, in het bijzonder artikel 4.4. De wettigheid van de bestreden beslissingen kan niet worden beoordeeld los van de interpretatie en draagwijdte van de contractuele rechten en plichten. De aangevoerde schendingen van beginselen van behoorlijk bestuur zijn een herformulering van de contractuele wanprestatie die de NV R. bij de burgerlijke rechter had ingeroepen en waarover deze al uitspraak had gedaan en nog moest doen. Het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van de beroepen betrof dus een subjectief recht, waarvoor de Raad van State op grond van de artikelen 144 en 145 van de Grondwet geen rechtsmacht heeft. De exceptie was gegrond en de beroepen werden verworpen. De kosten kwamen ten laste van de NV R.: een rolrecht van 400 euro, een bijdrage van 44 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 1.540 euro.
Why does this matter?
Dit arrest illustreert de grenzen van de bevoegdheid van de Raad van State in het overheidsopdrachtencontentieux. Zelfs wanneer een beroep formeel gericht is tegen eenzijdige administratieve rechtshandelingen — een bestekgoedkeuring en een gunningsbeslissing — verklaart de Raad zich zonder rechtsmacht als het werkelijk en rechtstreeks voorwerp een geschil over contractuele rechten betreft. De Raad past daarbij een tweeledige toets toe: hij kijkt niet alleen naar het petitum maar ook naar de causa petendi. Het herformuleren van contractuele claims als schendingen van beginselen van behoorlijk bestuur volstaat niet om het geschil in het objectief contentieux te brengen. Dit is relevant voor elke partij die een overheidsbeslissing wil aanvechten die raakt aan een lopende contractuele relatie met diezelfde overheid.
The lesson
Als je een administratieve beslissing wilt aanvechten bij de Raad van State, zorg er dan voor dat je vordering niet in werkelijkheid neerkomt op het afdwingen van contractuele rechten. De Raad kijkt niet alleen naar het formeel voorwerp van het beroep maar ook naar de inhoud van de ingeroepen middelen. Als de kern van het geschil contractueel is — en zeker als dezelfde claims al bij de burgerlijke rechter lopen — zal de Raad zich zonder rechtsmacht verklaren.
Ask yourself
Is het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van mijn beroep bij de Raad van State de wettigheid van een eenzijdige administratieve rechtshandeling, of komt mijn vordering in essentie neer op het afdwingen van rechten die ik put uit een overeenkomst met het bestuur?
About this database
The Council of State (Raad van State / Conseil d'État) is Belgium's supreme administrative court. In disputes over public procurement — from contract awards to tenderer exclusions — the Council of State is the final arbiter. The rulings in this database are summarised by TenderWolf in plain language, with practical lessons for tenderers and contracting authorities. View all rulings →