Een kleine schapenhouder die zijn lage prijs verantwoordt met zijn unieke bedrijfsmodel maar nalaat dat cijfermatig te staven, draagt het risico van de ontoereikende bewijsvoering — en de overheid hoeft haar eigen marktgegevens niet te delen als die in het algemeen prijsonderzoek zijn gebruikt
De Raad van State verwerpt de vordering tot schorsing van de gunning van een opdracht voor schapenbegrazing op dijken langs de Zeeschelde, omdat de aanbestedende overheid binnen de grenzen van een zorgvuldige beoordeling is gebleven door de offerte substantieel onregelmatig te verklaren wegens een onvoldoende onderbouwde prijsverantwoording — en omdat de marktgegevens van andere opdrachten als referentiekader in het algemeen prijsonderzoek zijn gebruikt en niet als externe inlichtingen in het bijzonder prijsonderzoek, zodat de overheid die niet aan de inschrijver hoefde voor te leggen.
What happened?
De Vlaamse Waterweg schreef via een openbare procedure een opdracht voor diensten uit: de begrazing van dijken door schapen op de Zeeschelde en Beneden-Durme (Ringdijk Prosperpolder, District 2, bestek ARC-25-0015). De opdracht werd nationaal bekendgemaakt. De prijs was het enige gunningscriterium. De looptijd bedroeg één jaar, driemaal stilzwijgend verlengbaar. De diensten omvatten het beheren van bermen via schapenbegrazing, maaien, signaleren van calamiteiten, herstellen van schade door plaagsoorten en zwerfvuilbeheersing. Twee inschrijvers dienden een offerte in. Schapenhouderij P. — een eenmanszaak gespecialiseerd in ecologische begrazing en de zittende dienstverlener — bood een totaalprijs aan die 39,18% lager lag dan de raming van 42.500 euro. In het algemeen prijsonderzoek vergeleek de overheid de prijzen met de raming, het gemiddelde van de inschrijvingsprijzen, de prijs per vierkante meter van andere contracten voor groenonderhoud, en de prijs van machinaal maaien — ervan uitgaande dat machinaal maaien in de regel goedkoper is dan een combinatie van schapenbegrazing en maaien. Op basis van dat onderzoek concludeerde de overheid dat de totaalprijs schijnbaar abnormaal laag was. Op 23 april 2025 vroeg zij een prijsverantwoording en stelde zij ook de vraag of de inschrijver voldoende schapen had voor zowel deze opdracht als het reeds gegunde perceel (ARC-24-0070, perceel 4). In een eerste reactie van 4 mei 2025 verantwoordde de schapenhouder zijn prijs met kwalitatieve argumenten: de nabijheid van de percelen, het gebrek aan overheadkosten als eenmanszaak, zijn ervaring, en zijn plan om de zuidelijke delen die geschikt zijn voor grasproductie als veevoer aan te wenden, waardoor de afvoerkost zou wegvallen. De overheid vond dat onvoldoende onderbouwd en vroeg op 6 mei bijkomend om een cijfermatige toelichting. In een tweede verantwoording van 9 mei becijferde de schapenhouder de kosten voor controle, flexinetten en maaien, en voegde hij een infofiche van de Vlaamse Landmaatschappij bij met een standaardtarief van 550 euro per hectare per maaibeurt uit 2023. De overheid aanvaardde de verantwoording niet, om drie redenen: voor de maaikosten werd geen verdere documentatie bijgevoegd dan de algemene VLM-fiche; de inschrijver beriep zich op een prijsvraag bij een loonwerker en verificatie via andere kanalen, maar staafde dat nergens; en hij hield geen rekening met de bijkomende acties die nodig zijn om gras als veevoer aan te wenden (zoals het keren van het gras), terwijl hij ervan uitging dat de afvoerkost daardoor volledig wegviel. De offerte werd substantieel onregelmatig verklaard en geweerd. Als bijkomend motief verwees de overheid naar het onvoldoende aantal schapen voor beide opdrachten samen. Op 19 mei 2025 werd de opdracht gegund aan de andere inschrijver. Schapenhouderij P. vorderde op 3 juni 2025 de schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid. In een eerste middel bekritiseerde zij het algemeen en het bijzonder prijsonderzoek. Zij voerde onder meer aan dat zij niet was geïnformeerd over de criteria voor de schijnbare abnormaliteit, dat haar niet de kans was geboden te reageren op de marktgegevens van andere opdrachten (artikel 36, § 3, derde lid, KB Plaatsing), dat de overheid geen gebruik had gemaakt van de mogelijkheid om vooraf inlichtingen in te winnen (artikel 84 wet, artikel 35 KB Plaatsing), en dat haar verantwoording ten onrechte was verworpen. In een tweede middel bekritiseerde zij het motief over het aantal schapen en de opgeworpen vertrouwelijkheid van stukken. De Raad verwierp beide middelen. Over het algemeen prijsonderzoek: een afwijking van 39,18% ten opzichte van een niet-betwiste raming volstond om een schijnbaar abnormale prijs vast te stellen. De vergelijkingen met andere contracten en machinaal maaien lagen niet buiten de grenzen van een zorgvuldige beoordeling. De overheid was niet verplicht vooraf bijkomende inlichtingen te vragen vóór zij tot een bijzonder prijsonderzoek overging — artikel 84 van de wet en artikel 35 KB Plaatsing zijn bedoeld voor het algemeen prijsonderzoek, niet als voorwaarde voor het bijzonder onderzoek. Evenmin rustte op de overheid een verplichting om de criteria voor de schijnbare abnormaliteit uiteen te zetten. Over het bijzonder prijsonderzoek: artikel 36, § 2, KB Plaatsing schrijft niet voor welke informatie de overheid moet meegeven bij een vraag tot prijsverantwoording. De inschrijver wist of moest weten dat zijn prijs abnormaal leek en welke verantwoordingselementen hij kon aanvoeren. Over de externe marktgegevens oordeelde de Raad dat de vergelijking met andere contracten als referentiekader in het algemeen prijsonderzoek was gebruikt — om tot een schijnbare abnormaliteit te besluiten — en niet als externe inlichtingen in het bijzonder prijsonderzoek. De prijsverantwoording werd niet 'uitsluitend' verworpen op basis van die vergelijking, maar wegens een gebrek aan onderbouwing. Bovendien wees de Raad op artikel 13, § 2, van de wet: de overheid mag vertrouwelijke informatie van andere ondernemers niet bekendmaken. Over het tweede middel: nu het eerste middel niet ernstig was en de motieven uit het prijsonderzoek volstonden, was het motief over het aantal schapen een overtollig motief. Het verzoek tot opheffing van de vertrouwelijkheid van stukken werd in deze fase niet ingewilligd: de verzoeker had uitvoerige kritiek kunnen voeren zonder kennis van die stukken, en de Raad kon de stukken zelf inzien. De vordering werd verworpen. Staatsraad Inge Vos zetelde als waarnemend voorzitter, bijgestaan door griffier Johan Pas. Eerste auditeur Frederic Eggermont gaf een eensluidend advies.
Why does this matter?
Dit arrest verduidelijkt drie praktische punten over het prijsonderzoek. Ten eerste: de marktgegevens die een aanbestedende overheid gebruikt als referentiekader in het algemeen prijsonderzoek (om te besluiten dat een prijs schijnbaar abnormaal is) zijn niet hetzelfde als de 'inlichtingen die niet afkomstig zijn van de inschrijver' in het bijzonder prijsonderzoek. Dat onderscheid is cruciaal: alleen voor die tweede categorie geldt de verplichting van artikel 36, § 3, derde lid, KB Plaatsing om ze aan de inschrijver voor te leggen. Ten tweede: de bewijslast bij een prijsverantwoording ligt bij de inschrijver, en kwalitatieve argumenten zonder cijfermatige onderbouwing volstaan niet — ook niet als die argumenten op zichzelf plausibel klinken. Ten derde: de overheid hoeft de criteria voor de schijnbare abnormaliteit niet uiteen te zetten in de vraag tot prijsverantwoording, en artikel 36, § 2, somt zelf de mogelijke verantwoordingsgronden op.
The lesson
Als je een prijsverantwoording indient, beperk je dan niet tot een beschrijving van je bedrijfsmodel en je werkwijze — hoe overtuigend die ook klinken. Onderbouw elke kostenpost cijfermatig en voeg documentatie bij: offertes van onderaannemers, facturen, tarieflijsten, contracten. Als je beweert dat bepaalde kosten wegvallen (zoals afvoerkosten doordat je het gras als veevoer gebruikt), toon dan ook aan dat je de bijkomende handelingen die daarvoor nodig zijn in je prijs hebt meegenomen. En als aanbestedende overheid: weet dat je marktgegevens in het algemeen prijsonderzoek als referentiekader kunt gebruiken zonder die aan de inschrijver te moeten voorleggen — maar het onderscheid met externe inlichtingen in het bijzonder prijsonderzoek moet scherp zijn.
Ask yourself
Heb ik bij het opstellen van mijn prijsverantwoording elke kostenpost cijfermatig onderbouwd met concrete documentatie — en heb ik niet alleen uitgelegd waarom mijn prijs laag is, maar ook aangetoond dat ik alle kosten werkelijk heb meegenomen, inclusief bijkomende handelingen die mijn besparingsargumenten veronderstellen?
About this database
The Council of State (Raad van State / Conseil d'État) is Belgium's supreme administrative court. In disputes over public procurement — from contract awards to tenderer exclusions — the Council of State is the final arbiter. The rulings in this database are summarised by TenderWolf in plain language, with practical lessons for tenderers and contracting authorities. View all rulings →