Un collège de police ne peut pas fixer lui-même le cahier des charges d'un accord-cadre de quatre ans : sans crédits inscrits au budget ordinaire, le conseil de police reste compétent
La zone de police Polbruno a laissé son collège de police, sur la base d'une délégation du conseil de police, choisir la procédure ouverte et fixer les conditions d'un accord-cadre de 48 mois pour des pièces de rechange de véhicules ; l'autorité de tutelle bruxelloise a refusé d'approuver cette décision pour incompétence, et le Conseil d'État a confirmé que l'article 33, § 2 de la loi sur la police intégrée n'autorise une délégation que pour les marchés dont les crédits sont déjà inscrits au budget ordinaire — ce qui est ‘difficilement conciliable’ avec un marché pluriannuel, aussi peu pratique que la zone ait jugé cette lecture.
Que s'est-il passé ?
Le 12 février 2019, le conseil de police de la zone Schaerbeek-Evere-Saint-Josse-ten-Noode (Polbruno) a délégué au collège de police le pouvoir de choisir le mode de passation et de fixer les conditions des marchés publics relevant du budget ordinaire, ainsi que des marchés fondés sur un accord-cadre conclu. Le 16 mai 2019, le collège de police, s'autorisant de cette délégation, a décidé de conclure par procédure ouverte un accord-cadre de quatre ans, avec un seul adjudicataire par lot, pour la fourniture de pièces de rechange des véhicules de la zone. Le 29 mai 2019, l'autorité de tutelle bruxelloise a indiqué que le délai pour statuer sur la décision de délégation elle-même était expiré, mais a aussitôt attiré l'attention sur le caractère ‘très restrictif’ et de stricte interprétation de la faculté de délégation prévue à l'article 33, § 2 de la loi du 7 décembre 1998 (tel qu'inséré par la loi du 1er mars 2019) : elle requiert que des crédits soient préalablement inscrits au budget ordinaire. Le 1er juillet 2019, le ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale, chargé des pouvoirs locaux, a refusé d'approuver la décision du 16 mai 2019. Motivation : le marché court sur 48 mois, soit largement plus qu'une année budgétaire, et s'exécuterait pour 2020 à 2023 en l'absence de budget ordinaire approuvé et de crédits inscrits ; pour un marché pluriannuel, le choix du mode de passation et la fixation des conditions restent donc une compétence du conseil de police, de sorte que le collège était incompétent. La zone de police a demandé le 3 septembre 2019 l'annulation de ce refus, par un moyen unique. Elle a longuement soutenu, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi du 1er mars 2019, de l'ordonnance bruxelloise du 27 juillet 2017 (qui a réécrit l'article 234 de la Nouvelle loi communale pour les communes) et de l'article 85 de la loi sur la sécurité civile pour les zones de secours, que la référence au ‘budget ordinaire’ est une condition relative à l'objet du marché — dépenses du service ordinaire par opposition au service extraordinaire — et non à sa durée. Un marché relevant du budget ordinaire peut parfaitement être pluriannuel. Elle a aussi relevé que, comptablement, les crédits ne doivent exister qu'au moment de l'attribution, non au lancement de la procédure, et que la lecture de la Région paralyserait les zones de police : la délégation ne serait utilisable que pour des marchés entièrement exécutés avant le 31 décembre de l'année en cours, alors que le conseil de police ne se réunit qu'au minimum quatre fois par an. La Région a répondu que la requérante confondait deux conditions distinctes : celle de la ‘gestion journalière’, supprimée par les législateurs fédéral et bruxellois à la suite de la jurisprudence du Conseil d'État (arrêt n° 230.716 du 1er avril 2015), et celle des crédits préalablement inscrits au budget ordinaire, que le législateur bruxellois a abandonnée pour les communes mais que le législateur fédéral a expressément maintenue pour les zones de police. Le Conseil d'État a suivi la Région. Il a rappelé qu'une délégation de pouvoirs constitue une dérogation à l'exercice normal des compétences, qu'elle est en principe interdite et que, lorsque la loi l'autorise, elle est de stricte interprétation et ne peut porter que sur des mesures d'exécution ou de détail. L'article 33, § 2 attribue la compétence de principe de définir le mode de passation et de fixer les conditions au conseil de police, et n'admet une délégation au collège que ‘dans les limites des crédits inscrits à cet effet au budget ordinaire’. Il ne suffit donc pas que le marché relève, par son objet, de la gestion journalière ou du budget ordinaire : le législateur fédéral n'habilite le conseil à déléguer que si le marché fait déjà l'objet de crédits inscrits au budget ordinaire. Comme les parties en convenaient elles-mêmes, cette disposition est ‘difficilement conciliable’ avec une délégation portant sur un marché pluriannuel. Le Conseil a observé qu'il ne lui appartient pas de se prononcer sur la pertinence de la volonté du législateur de limiter la délégation — qui intervient en principe en amont de la procédure — aux crédits déjà inscrits, alors que ceux-ci ne doivent en principe exister que préalablement à l'engagement budgétaire lors de la conclusion du marché. Il ne pouvait que constater que l'habilitation législative ne permet pas l'interprétation contra legem suggérée par la zone de police. Le moyen unique n'était pas fondé et la requête a été rejetée. La zone de police supporte le droit de rôle de 200 euros, la contribution de 20 euros et une indemnité de procédure de 770 euros au profit de la Région (le montant de base de 700 euros, indexé conformément à l'arrêté ministériel du 22 juin 2022).
Pourquoi c'est important ?
La plupart des arrêts en matière de marchés publics portent sur l'attribution ; celui-ci porte sur l'étape antérieure — qui, au sein d'un pouvoir adjudicateur, est compétent pour choisir la procédure et arrêter le cahier des charges. Ce n'est pas une formalité : un vice de compétence dans la fixation des conditions du marché affecte toute la passation et est effectivement sanctionné par la tutelle administrative, comme ici. Pour les zones de police, la leçon est nette. La loi du 1er mars 2019 a assoupli le régime de délégation de l'article 33, § 2 de la loi sur la police intégrée en supprimant la condition de ‘gestion journalière’, mais la condition des crédits préalablement inscrits au budget ordinaire est restée — contrairement aux communes bruxelloises, pour lesquelles l'ordonnance du 27 juillet 2017 l'a supprimée, et contrairement à ce que la zone de police croyait pouvoir déduire des documents parlementaires. Le Conseil d'État reconnaît implicitement que le régime est malcommode : il le qualifie de ‘difficilement conciliable’ avec les marchés pluriannuels et souligne la tension entre le moment de la délégation (avant la procédure) et celui où les crédits doivent normalement exister (à l'engagement). Mais il refuse d'interpréter cette gêne pour la faire disparaître : une délégation est de stricte interprétation, et un texte clair ne se réécrit pas contra legem parce que les travaux préparatoires d'autres régimes suggèrent une intention plus souple. L'arrêt rappelle aussi le poids des travaux préparatoires comme outil d'interprétation : la zone de police avait bâti toute son argumentation sur l'historique législatif de trois régimes différents, et le Conseil l'a écartée non en discutant cet historique, mais en constatant que le texte lui-même ne laisse aucune marge. Qui veut un accord-cadre de quatre ans doit donc faire prendre la décision par le conseil de police — ou organiser le calendrier du conseil en conséquence.
La leçon
Pour les zones de police et, plus largement, pour tout pouvoir adjudicateur qui travaille par délégations : avant chaque marché pluriannuel, vérifiez que l'organe qui choisit la procédure de passation et approuve le cahier des charges est bien compétent, et lisez la disposition de délégation à la lettre. Pour les zones de police, l'article 33, § 2 signifie concrètement que le collège ne peut agir que pour les marchés dont les crédits figurent déjà au budget ordinaire de l'exercice en cours ; un accord-cadre de 48 mois, ou tout marché qui dépasse l'exercice budgétaire, relève du conseil de police. Planifiez le calendrier des réunions du conseil en conséquence et regroupez les dossiers pluriannuels. Ne fondez pas une construction de compétence sur les travaux préparatoires ou sur les règles applicables aux communes ou aux zones de secours : le Conseil d'État contrôle au regard du texte applicable à votre type d'autorité, et une délégation ne reçoit jamais une lecture large. Pour les soumissionnaires, cet arrêt est un point d'attention lors de l'examen des documents du marché : un cahier des charges arrêté par le mauvais organe constitue un vice de compétence qui peut faire tomber toute la procédure — par la tutelle, comme ici, ou par le recours d'un concurrent.
Posez-vous la question
Savez-vous quel organe de votre administration est compétent pour choisir la procédure de passation et fixer les conditions du marché, et à quelles conditions précises cela peut être délégué ? Les crédits du marché que vous voulez lancer par délégation sont-ils déjà inscrits au budget ordinaire, ou le marché s'étend-il sur plusieurs exercices ? Avez-vous lu la disposition de délégation applicable à votre type d'autorité (zone de police, commune, zone de secours) au lieu de supposer que les règles sont partout identiques ? Et en tant que soumissionnaire : pour un marché pluriannuel, avez-vous vérifié quel organe a approuvé le cahier des charges et si la tutelle a déjà pris position ?
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →