Bars de plage à Knokke : pas une concession de services, mais la commune devait examiner de manière critique une offre de 25,25 euros/m² — attribution de neuf lots suspendue
La SRL K., qui exploite un bar de plage dans la zone de Knokke depuis 2013 et s’est classée onzième, obtient la suspension de l’attribution de neuf lots : le Conseil d’État admet qu’il s’agit d’une concession domaniale et non d’une concession de services, mais juge que Knokke-Heist n’a pas examiné avec soin les redevances de concession exceptionnellement élevées de 25,25 et 15,20 euros/m² et a trop facilement renvoyé à la phase du permis les non-conformités constatées au plan d’exécution spatial provincial.
Que s'est-il passé ?
Knokke-Heist est concessionnaire de la plage et de la digue situées sur son territoire ; sa nouvelle concession principale avec la Région flamande court de 2027 à 2035 et peut être prolongée une fois de neuf ans. Pour les sous-concessions de bars de plage (lot 1) et d’aires de jeux pour enfants (lot 2), la commune organise une procédure de consultation du marché. Le 6 février 2026, le collège désigne un comité d’évaluation composé de trois experts externes (finances, horeca et qualité) et d’un président interne, et le 26 février 2026, il approuve le guide de concession. Celui-ci déclare expressément inapplicables la loi du 17 juin 2016 relative aux contrats de concession et la réglementation des marchés publics. Les propositions sont évaluées sur une offre financière (35 points : 20 pour la redevance selon la règle de trois et 15 pour le plan financier), l’équipe de base (15 points) et la qualité de l’exploitation et de l’aménagement (50 points). Le plan financier pluriannuel doit obligatoirement être validé par un réviseur d’entreprises ou un expert-comptable agréé. Neuf lots sont disponibles dans la zone de Knokke pour douze candidats. La SRL K., qui y exploite un bar de plage depuis 2013, se classe onzième dans le rapport d’évaluation du 26 août 2026 avec 47,03/100 points, à 3,73 points du neuvième. La partie intervenante, la SRL L. (candidat 28), est première avec 77,55 points et obtient le lot 9. Le collège approuve le rapport le 28 août 2026 ; la demande en extrême urgence suit le 10 septembre, l’une des sept introduites contre la même décision. À titre principal, la SRL K. invoque l’article 15 de la loi du 17 juin 2013, qui permet la suspension sans preuve de l’urgence, en soutenant que les concessions de bars de plage sont en réalité des concessions de services : la commune fixe l’assortiment, la période d’exploitation, l’aménagement et même l’esthétique, et sanctionne leur respect. La conseillère d’État Patricia De Somere, présidente f.f. de la Xe chambre, relève d’abord que la qualification donnée par la commune elle-même n’est pas déterminante, mais ne suit pas pour autant la SRL K. Une concession de services suppose que le contrat porte principalement sur des services répondant à des exigences fixées par l’autorité et dont celle-ci peut exiger l’exécution. Un bar de plage est l’activité horeca propre du concessionnaire : il n’est pas tenu d’exploiter et peut même s’en abstenir un temps. Les conditions d’exploitation sont des conditions accessoires à l’usage du domaine public, les sanctions ne peuvent contraindre à exploiter, et le risque d’exploitation distingue une concession d’un marché public, mais pas d’une concession domaniale. La clause de la concession principale selon laquelle les sous-concessions sont attribuées « conformément aux dispositions applicables, dont la loi du 17 juin 2016 » signifie seulement « pour autant qu’applicable ». La SRL K. devait donc prouver l’urgence, et elle y parvient : avec un déficit de financement calculé par son comptable de près de 300.000 euros par an, plus de 900.000 euros de dettes bancaires à long terme et un bar de plage générant environ 85 % de son chiffre d’affaires, elle démontre par des données vérifiables qu’elle ne peut absorber même une brève perte. Au fond, le Conseil juge deux moyens sérieux. Premièrement, l’examen financier. La partie intervenante et le candidat 30 offrent 25,25 et 15,20 euros/m², alors que les autres offres se situent entre 1,5 et 5 euros/m² ; par la règle de trois, ces valeurs extrêmes déterminent le score prix de tous les candidats. Aucun des deux plans financiers ne contient de bilan prévisionnel. Le rapport d’évaluation les qualifie donc d’« incomplets » — le comité ne considérait un plan comme complet qu’avec un compte de résultats, un tableau des flux de trésorerie et un bilan prévisionnel — mais tire néanmoins des conclusions positives étendues sur une « structure de financement très solide » et la faisabilité de la redevance (scores de 9,45/15 et 9/15). Le Conseil y voit à première vue une contradiction. Même pour une concession domaniale, le principe de minutie impose à l’autorité concédante d’examiner sérieusement le caractère réaliste des redevances offertes, et le fait que le risque d’exploitation repose sur le concessionnaire n’y change rien. La validation par un expert-comptable agréé ITAA ne suffit pas. Deuxièmement, l’examen urbanistique. Pour (quasi) tous les avant-projets, le comité relève des objections quant à la conformité au plan d’exécution spatial provincial « Plage et digue » — sanitaires non situés à hauteur de la digue, parois fermées obstruant la vue sur la mer, terrasses ou locaux de personnel supplémentaires, un point de vente de 60 m² plus un bloc sanitaire distinct — et recommande d’adapter les plans définitifs, tout en renvoyant l’appréciation proprement dite au permis d’environnement. Le Conseil admet que toute dérogation ne doit pas conduire à l’irrégularité et que la commune peut la noter négativement. Mais la commune devait justifier si l’aménagement reste dans les limites d’une dérogation admissible, d’autant que des dérogations « en principe non autorisées » ont bel et bien pesé dans d’autres critères comme le style, le confort, la vision et le plan financier. La motivation générale selon laquelle une dérogation « n’est pas considérée comme une irrégularité substantielle » est insuffisante. L’exception selon laquelle l’écart de points ne pouvait être comblé échoue : ensemble, les deux griefs peuvent combler l’écart de 3,73 points, voire rendre des propositions irrégulières. L’attribution des neuf lots de la zone de Knokke est suspendue ; la décision étant matériellement divisible, les autres zones ne sont pas visées par cette suspension. La première auditrice chef de section Ann Eylenbosch a rendu un avis conforme.
Pourquoi c'est important ?
Cet arrêt est important pour deux raisons. D’abord, le Conseil trace une frontière nette entre concession domaniale et concession de services. Le critère décisif n’est pas le risque d’exploitation — commun aux deux — mais la question de savoir si l’autorité « commande » un service dont elle peut exiger l’exécution. Un bar de plage exploité par le concessionnaire de sa propre initiative et à ses risques, moyennant des conditions d’usage de la plage, échappe à première vue à la loi sur les concessions. Cela a des conséquences procédurales directes : sans loi sur les concessions, pas de suspension automatique sur la base de l’article 15 de la loi du 17 juin 2013, et le requérant doit donc prouver l’urgence. Ensuite, le Conseil précise que « hors loi sur les concessions » ne signifie pas « sans contrôle ». Le principe de minutie impose aussi à l’autorité qui octroie une concession domaniale d’examiner de manière critique des offres remarquablement élevées — non pour protéger le soumissionnaire, mais parce qu’une valeur extrême non examinée fausse le score de tous les autres via la règle de trois et peut compromettre la bonne exécution. Et l’autorité qui exige elle-même l’exécution de la proposition évaluée ne peut renvoyer en bloc les problèmes urbanistiques à la phase du permis tout en attribuant des points à des caractéristiques qui ne seront peut-être jamais autorisées. Pour tous les pouvoirs locaux qui attribuent emplacements, terrasses, parkings ou supports publicitaires au moyen de leur propre guide, cet arrêt constitue une liste de contrôle pratique.
La leçon
Pour les candidats : invoquer la loi sur les concessions pour échapper à la preuve de l’urgence est un pari risqué pour les concessions domaniales classiques — étayez donc toujours l’urgence par des chiffres solides attestés par un comptable, comme l’a fait la SRL K. Recherchez dans le rapport d’évaluation les offres nettement supérieures aux autres et la manière dont le comité a évalué les plans financiers de ces candidats : des contradictions internes (« incomplet » mais « très solide ») constituent un grief sérieux. Et un mauvais classement n’est pas une raison d’abandonner : à 3,73 points et avec deux moyens sérieux, le classement n’était « plus définitif ». Pour les autorités concédantes : examinez explicitement les offres exceptionnelles et motivez leur faisabilité, surtout lorsque le prix détermine le score des autres via une règle de trois ; une validation comptable ne remplace pas votre propre examen. Si vous intégrez la conformité urbanistique dans l’évaluation, décidez pour chaque proposition si la dérogation reste dans la marge admissible ou est substantielle, et ne laissez pas des dérogations « en principe non autorisées » rapporter des points dans d’autres critères. Et si vous faites du bilan prévisionnel un élément de complétude, ne tirez pas de conclusions qu’on ne peut tirer sans lui.
Posez-vous la question
En tant que candidat : ma demande en extrême urgence dans une concession domaniale repose-t-elle sur une preuve concrète et chiffrée de l’urgence, indépendamment de l’application de la loi sur les concessions ? Ai-je comparé les offres des candidats les mieux classés et vérifié comment l’autorité a examiné la faisabilité des valeurs extrêmes ? Ai-je calculé combien de points me séparent de la dernière place attribuée, et mes griefs peuvent-ils ensemble combler cet écart ? En tant qu’autorité concédante : ai-je examiné sérieusement les redevances remarquablement élevées et motivé cette analyse dans le rapport d’évaluation ? Les conclusions de mon rapport d’évaluation sont-elles cohérentes avec les constats (par exemple : un plan incomplet néanmoins qualifié de « très solide ») ? Pour chaque proposition présentant des problèmes urbanistiques, ai-je décidé si la dérogation est admissible, plutôt que de tout renvoyer à la phase du permis ?
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →