Een bestekeis die 'zoveel mogelijk' iets vereist, kan toch een minimale eis zijn als dat uit het geheel van de bestekbepalingen en het voorwerp van de opdracht volgt
De Raad van State verwerpt de vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid van de gunning van een opdracht voor asbestverwijdering in een verkeerstunnel, omdat de eis om het rijden naast een hermetische zone 'zoveel mogelijk te beperken' — hoewel niet uitdrukkelijk als minimale eis aangeduid — uit het geheel van de bestekbepalingen en de twee voorgestelde faseringen wel degelijk als minimale vereiste kon worden afgeleid, en de offerte van de verzoeker daar fundamenteel van afweek door verkeer over de volledige lengte van de tunnel naast de hermetische zone te laten rijden.
Wat gebeurde er?
Het Agentschap Wegen en Verkeer schreef via een openbare procedure een overheidsopdracht voor werken uit: het verwijderen van asbesthoudende platen in tunnel 't Zand op de R30 in Brugge. De opdracht werd nationaal bekendgemaakt. Het bestek bevatte vier gunningscriteria: prijs (60 punten), plan van aanpak (15 punten), totale uitvoeringstermijn (5 punten) en termijn voor het afsluiten van de weg voor doorgaand verkeer (20 punten). Binnen het plan van aanpak werden drie subgunningscriteria onderscheiden: team, veiligheid, en minder hinder en planning. In de technische voorschriften stond onder meer dat de hinder voor het verkeer zoveel mogelijk moest worden beperkt, dat de tunnel deel uitmaakte van de ring rond Brugge, dat de parking steeds bereikbaar moest blijven en dat de verkeerskoker slechts minimaal mocht worden afgesloten — 7 dagen op 7, 24 uur op 24 moest worden gewerkt. In punt 6.2 van het bestek — de fasering — werd bepaald dat de aanbesteder vooral belang hechtte aan een oplossing met zo weinig mogelijk hinder voor het verkeer, dat de veiligheid niet uit het oog mocht worden verloren, dat het rijden naast een hermetische zone zoveel mogelijk moest worden beperkt en dat de verkeersstromen voldoende gescheiden moesten blijven. Het bestek stelde twee mogelijke 'ruwe faseringen' voor: een in drie fasen en een in twee fasen. In het voorstel met drie fasen werd de tunnel in fase 2 en 3 gesloten voor doorgaand verkeer — wanneer in de eigenlijke verkeerskoker werd gewerkt — terwijl in fase 1, wanneer in de parallelle koker werd gewerkt, het doorgaand verkeer de tunnel nog kon gebruiken mits een bijkomende fysieke scheiding. In het voorstel met twee fasen werd de tunnel in beide fasen gesloten voor doorgaand verkeer. In geen van beide voorstellen reed het verkeer rechtstreeks langs de hermetische zone. Het bestek bepaalde dat de opdrachtnemer ook een ander voorstel kon doen, indien dit tijdswinst kon opleveren. Drie ondernemingen dienden een offerte in. BV B. stelde een fasering in twee fasen voor waarbij het doorgaand verkeer over de volledige lengte van de tunnel naast de werkzone en naast de hermetische zone zou blijven rijden — ook wanneer in de parallelle koker werd gewerkt. De verwerende partij verklaarde de offerte substantieel onregelmatig op twee gronden: (1) niet-naleving van de minimale bestekeis om het rijden naast de hermetische zone zoveel mogelijk te beperken, en (2) de onbereikbaarheid van de technische ruimte voor AWV-personeel. Ook de offerte van een tweede inschrijver (nv V.A.) werd substantieel onregelmatig verklaard. Op 15 mei 2025 werd de opdracht gegund aan de enige overgebleven inschrijver, nv V.S. BV B. vorderde op 2 juni 2025 de schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid. In het eerste middel, eerste onderdeel, betoogde zij dat de eis om het verkeer 'zoveel mogelijk' te beperken geen minimale eis was: het bestek liet uitdrukkelijk toe een eigen voorstel te doen, en het werkplan kon bij de uitvoering nog worden aangepast. Een vereiste geformuleerd als 'zoveel mogelijk' zou indicatief en facultatief zijn, niet bindend. De verwerende partij zou de offerte inhoudelijk moeten quoteren en het gebrek aan beperking hoogstens minder hoog moeten scoren. In het tweede onderdeel betwistte zij het motief over de onbereikbaarheid van de technische ruimte. Staatsraad Patricia De Somere bracht als waarnemend voorzitter verslag uit en auditeur Frederick Ongena gaf een eensluidend advies. De Raad volgde de verzoekende partij niet. Uit het geheel van de bestekbepalingen — de twee voorgestelde faseringen waarin het verkeer nergens rechtstreeks langs de hermetische zone reed, het voorwerp van de opdracht (asbestverwijdering in een verkeerstunnel op een belangrijke verbindingsweg met alle daarbij horende veiligheidsrisico's: drukverschillen tussen aerodynamische effecten en de onderdruk in de hermetische zone, risico's op aanrijdingen met mogelijke beschadiging van de luchtdichte folie en verspreiding van asbestvezels, moeilijke toegang voor hulpdiensten, brandrisico) — bleek dat een alternatief voorstel geen afbreuk kon doen aan de vereiste om het rijden naast de hermetische zone te beperken. De mogelijkheid om een ander voorstel te doen betrof een andere of meer gedetailleerde fasering, niet het fundamenteel opgeven van deze veiligheidsvereiste. De verwijzing naar het 'gedetailleerd werkplan' dat bij uitvoering kon worden aangepast, had betrekking op de manier waarop de asbesthoudende wandpanelen zelf zouden worden verwijderd, niet op de fasering. Ook de omstandigheid dat veiligheid als subgunningscriterium werd beoordeeld, verhinderde niet dat een offerte als substantieel onregelmatig werd geweerd bij niet-naleving van een minimale eis. Het eerste onderdeel was niet ernstig. Het tweede onderdeel — over de technische ruimte — hoefde niet te worden onderzocht omdat het een overtollig motief betrof. Het tweede middel — dat de verwerende partij de enige overgebleven offerte van nv V.S. niet inhoudelijk had getoetst aan de gunningscriteria — werd verworpen wegens gebrek aan belang: een inschrijver wiens offerte terecht onregelmatig is verklaard, heeft geen belang om de beoordeling van een concurrent aan te vechten, tenzij hij aantoont dat de opdracht aan niemand mocht worden gegund. De vordering werd verworpen. De kosten — rolrecht van 200 euro, bijdrage van 26 euro en rechtsplegingsvergoeding van 770 euro — werden ten laste van de verzoekende partij gelegd.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest verduidelijkt drie dingen. Ten eerste: een bestekeis geformuleerd als 'zoveel mogelijk' — een formulering die op het eerste gezicht indicatief of inspanningsgericht lijkt — kan toch een minimale eis zijn waarvan de niet-naleving tot substantiële onregelmatigheid leidt. Beslissend is niet de letterlijke formulering alleen, maar het geheel van de bestekbepalingen (inclusief de concrete voorbeeldfaseringen die de draagwijdte van de eis illustreren) en het voorwerp en de context van de opdracht. Ten tweede: de mogelijkheid voor de inschrijver om een alternatief voorstel te doen maakt de minimale eisen niet vrijblijvend — het alternatief moet binnen de grenzen van die eisen blijven. Een andere fasering voorstellen is iets anders dan de kern van een veiligheidsvereiste loslaten. Ten derde: een inschrijver wiens offerte terecht substantieel onregelmatig is verklaard, heeft geen belang om de beoordeling van de enige overgebleven concurrent aan te vechten — tenzij hij aantoont dat de opdracht aan niemand mocht worden gegund.
De les
Als inschrijver: lees bestekbepalingen niet geïsoleerd maar in samenhang. Een eis die 'zoveel mogelijk' iets vereist, kan toch bindend zijn als de voorbeelden in het bestek en het voorwerp van de opdracht duidelijk maken dat de kern van die eis niet kan worden losgelaten. De mogelijkheid om een alternatief voorstel te doen betekent niet dat je vrij bent om veiligheidsvereisten naast je neer te leggen. Als aanbestedende overheid: als je een vereiste als minimale eis bedoelt, maak dat dan bij voorkeur expliciet — maar weet dat de Raad ook uit het geheel van je bestekbepalingen kan afleiden dat een vereiste minimaal is.
Stel jezelf de vraag
Heb ik bij het uitwerken van een alternatief voorstel nagegaan of dat voorstel geen afbreuk doet aan vereisten die — ook als ze niet uitdrukkelijk als 'minimaal' zijn aangeduid — uit het geheel van het bestek en het voorwerp van de opdracht als minimale eisen kunnen worden afgeleid?
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →