Schorsing gunningsbeslissing digitaal participatieplatform: aanbestedende overheid mag het niet aan inschrijvers overlaten zelf een prijslijst op te stellen — referentiecases bieden geen uniforme vergelijkingsbasis bij fundamenteel verschillende prijsstructuren
De Raad van State schorste de gunningsbeslissing van de Dienstverlenende Vereniging CIPAL (C-SMART) voor perceel 1 van een raamovereenkomst voor een digitaal burgerparticipatieplatform, omdat het bestek geen inventaris bevatte en het aan de inschrijvers werd overgelaten zelf een prijscatalogus op te stellen, waardoor er geen uniforme vergelijkingsbasis bestond voor de beoordeling van het zwaarst wegende prijssubcriterium 'kosten eigen aan het platform' (30 van 40 prijspunten), ondanks het gebruik van vijf referentiecases als vergelijkingsinstrument.
Wat gebeurde er?
De Dienstverlenende Vereniging Cipal, opererend onder de merknaam C-SMART als aankoopcentrale voor Vlaamse lokale besturen, schreef een overheidsopdracht voor diensten uit voor een raamovereenkomst voor de ontwikkeling en ondersteuning van burgerparticipatie: een digitaal platform en participatieprocessen met ondersteunende dienstverlening. De opdracht werd verdeeld over twee percelen. Het geschil betrof perceel 1, het digitale participatieplatform. De gunningscriteria waren kwaliteit (60 punten) en prijs (40 punten). Het prijscriterium was opgedeeld in twee subcriteria: 'kosten eigen aan het platform' (30 punten), beoordeeld aan de hand van de totaalprijs voor vijf referentiecases, en 'kosten van de facultatieve dienstverlening' (10 punten), waarvoor wél een door de inschrijvers in te vullen tarievenlijst werd voorzien. Voor het eerste subcriterium werd echter geen inventaris bij het bestek gevoegd. De inschrijvers dienden zelf een prijscatalogus van oplossingen en diensten op te stellen en de tarieven daaruit toe te passen op de vijf referentiecases. Er werden slechts twee offertes ingediend, door NV G. en BV T. Beide werden geselecteerd en regelmatig bevonden. Bij de beoordeling bleek dat BV T. systematisch zeer lage prijzen had ingediend — in sommige referentiecases een factor vijf goedkoper dan NV G. Er werd een bijzonder prijsonderzoek gevoerd overeenkomstig artikel 36 van het KB van 18 april 2017. De beoordelingscommissie merkte zelf op dat de totaalprijzen van BV T. 'uitzonderlijk laag' leken in verhouding tot de aard, omvang en duur van de beschreven projecten. BV T. verantwoordde haar prijzen door te verwijzen naar schaalvoordelen binnen haar hostingcontract met Heroku en het modulaire licentiemodel van haar Bpart-platform. De commissie aanvaardde deze verantwoording en ging over tot de prijsvergelijking, die resulteerde in 30 punten voor BV T. en slechts 6,3 punten voor NV G. op het eerste subcriterium. BV T. behaalde een totaalscore van 92 punten tegenover 63 voor NV G. Op 23 oktober 2025 gunde de raad van bestuur van Cipal de opdracht aan BV T. NV G. stelde op 12 november 2025 een UDN-vordering in. In het eerste onderdeel van het eerste middel voerde NV G. aan dat het bestek geen inventaris bevatte en het aan de inschrijvers werd overgelaten zelf een prijslijst op te stellen, waardoor er geen uniforme vergelijkingsbasis was. Zij verwees naar arrest nr. 260.887 van 1 oktober 2024, waarin de Raad van State had geoordeeld dat dit bij een opdracht tegen prijslijst niet is toegelaten. De verwerende partij betoogde dat het geen opdracht tegen prijslijst betrof maar een opdracht met gemengde prijsvaststelling, en dat de vijf omstandig uitgewerkte referentiecases een uniforme vergelijkingsbasis boden. De Raad van State oordeelde dat uit de bestekbepalingen bleek dat wel degelijk een opdracht tegen prijslijst werd beoogd: het bestek verwees op meerdere plaatsen naar prijslijsten, prijsinventarissen en eenheidsprijzen die gedurende de hele raamovereenkomst als maximumprijzen golden. Bij een opdracht tegen prijslijst dient de aanbestedende overheid in beginsel een inventaris te voegen bij de opdrachtdocumenten (artikel 2, 8°, KB 18 april 2017). Door de inschrijvers zelf hun prijscatalogus te laten opstellen, ontbrak een uniforme vergelijkingsbasis. Uit de vertrouwelijke stukken bleek ook dat de beide inschrijvers fundamenteel verschillende methodes en opsplitsingen hadden gehanteerd. Dit werd ook door de verwerende partij zelf erkend in het gunningsverslag, dat de totaal verschillende aanpak beschreef. De Raad stelde vast dat de verwerende partij zelf 'consistent verbaasd' was over de grote verschillen. Het argument dat de referentiecases een uniforme vergelijkingsbasis boden, overtuigde niet: de inschrijvers bepaalden zelf hoe zij hun kostenelementen verdeelden, waardoor niet vaststond dat de totaalprijzen dezelfde onderliggende prestaties omvatten. Bovendien boden de referentiecases met een beperkte doorlooptijd van 4 tot 10 maanden slechts een beperkt beeld van de volledige opdracht. De vordering werd ingewilligd en de gunningsbeslissing geschorst.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest bevestigt en verfijnt de rechtspraak uit arrest nr. 260.887 van 1 oktober 2024: bij een opdracht tegen prijslijst mag de aanbestedende overheid het niet aan de inschrijvers overlaten om zelf een prijscatalogus of inventaris op te stellen. De uniforme vergelijkingsbasis die het gelijkheids- en transparantiebeginsel vereisen, kan alleen worden gewaarborgd wanneer de aanbestedende overheid zelf een inventaris opstelt die door de inschrijvers wordt ingevuld. Het arrest is bijzonder relevant voor raamovereenkomsten voor digitale platforms en SaaS-diensten, waar de productstructuren van inschrijvers sterk kunnen verschillen. Het gebruik van referentiecases als prijsvergelijkingsinstrument volstaat niet wanneer de onderliggende prijslijsten door de inschrijvers zelf worden opgesteld met fundamenteel verschillende methodes. Het arrest verduidelijkt ook dat het feit dat een inschrijver geen bezwaar heeft gemaakt tegen het bestek tijdens de procedure, hem niet belet om de onwettigheid van het bestek aan te voeren tegen de gunningsbeslissing.
De les
Als aanbestedende overheid: wanneer je kiest voor een opdracht tegen prijslijst, moet je zelf een inventaris opstellen die de inschrijvers invullen met hun eenheidsprijzen. Laat het niet aan de inschrijvers over om zelf een prijscatalogus samen te stellen. Referentiecases kunnen de vergelijkbaarheid ondersteunen, maar vervangen geen uniforme inventaris, zeker niet wanneer inschrijvers fundamenteel verschillende productstructuren hanteren. Als inschrijver: wanneer het bestek geen inventaris bevat en je zelf een prijslijst moet opstellen, kan de onvergelijkbaarheid van de offertes een middel opleveren tegen de gunningsbeslissing. Het feit dat je geen bezwaar hebt gemaakt tegen het bestek tijdens de procedure, belet je niet om dit middel in te roepen.
Stel jezelf de vraag
Als aanbestedende overheid: bevat je bestek een uniforme inventaris die de inschrijvers invullen? Of moeten zij zelf een prijscatalogus samenstellen? Bieden je referentiecases een voldoende representatief beeld van de volledige opdracht? Als inschrijver: stel je zelf een prijslijst op of vul je een door de aanbestedende overheid opgestelde inventaris in? Zijn de productstructuren en prijsmodellen van concurrenten vergelijkbaar met de jouwe?
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →