Vernietiging gunningsbeslissing orthofoto's Région wallonne: term 'réservé' in planning was reserveperiode voor weersomstandigheden, geen uitsluiting van vluchten — verklaring van onregelmatigheid berust op onexact motief en aanbestedende overheid had verduidelijking moeten vragen
De Raad van State vernietigde de gunningsbeslissing voor de levering van digitale kleurenorthofoto's (0,25 m resolutie, zomerperiode) aan de Association Momentanée Aerodata France/IMAO, omdat de verklaring van onregelmatigheid van de offerte van SA HANSA LUFTBILD op een onexact motief berustte — de term 'réservé' in de planning was geen uitsluiting van vluchten maar een reserveperiode voor weersomstandigheden, terwijl de technische methodologienota uitdrukkelijk vermeldde dat de vluchten tussen 15 juni en 15 september 2021 zouden worden uitgevoerd — en de aanbestedende overheid bij twijfel een verduidelijking had moeten vragen op grond van artikel 66, § 3, van de wet van 17 juni 2016.
Wat gebeurde er?
De Région wallonne publiceerde op 7 mei 2021 een aankondiging voor een overheidsopdracht voor leveringen via een onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking. Het voorwerp was de levering van digitale kleurenorthofoto's met een resolutie van 0,25 m in de zomerperiode, samen met een digitaal oppervlaktemodel. De orthofoto's zijn geometrisch gecorrigeerde en radiometrisch geëgaliseerde luchtbeelden, genomen vanuit een speciaal uitgeruste camera gemonteerd op een vliegtuig. De gunningscriteria waren prijs (35%), technische waarde (45%) en betrouwbaarheid van de bevoorrading (20%). Op de uiterste datum van 31 mei 2021 hadden vier inschrijvers een offerte ingediend, waaronder SA HANSA LUFTBILD. Op 27 juli 2021 gunde de Région wallonne de opdracht aan de Association Momentanée Aerodata France/IMAO voor 197.127 euro exclusief btw (238.523,67 euro inclusief btw). De offerte van HANSA LUFTBILD werd onregelmatig verklaard. Het motief was dat haar planning een 'réservé'-periode bevatte van de tweede week van augustus tot de tweede week van september voor 'vols, acquisition des données', wat volgens de aanbestedende overheid een niet-naleving vormde van de minimale eis inzake de uitvoeringstermijn (voltooiing vóór 15 september 2021). De aanbestedende overheid oordeelde dat deze eis een essentieel karakter had en dat het opschorten van de termijn de goede uitvoering van de opdracht in gevaar bracht. De aanbestedende overheid stelde ook onregelmatigheden vast bij andere inschrijvers — de elektronische handtekeningen van Aerodata France/IMAO en GEOFIT EXPERT waren niet conform — maar regulariseerde deze op grond van artikel 76, § 5, KB 18 april 2017 (onderdrempelse opdrachten bij onderhandelingsprocedure). HANSA LUFTBILD stelde op 4 oktober 2021 een annulatieberoep in met een eerste middel ontleend aan de schending van de artikelen 4 en 83 van de wet van 17 juni 2016, artikel 76 KB 18 april 2017, de artikelen 10 en 11 Grondwet, het gelijkheidsbeginsel, het transparantiebeginsel en het beginsel patere legem quam ipse fecisti. De aanbestedende overheid betwistte de ontvankelijkheid: de verzoekende partij zou enkel belang hebben als zij aantoonde dat haar offerte ten onrechte onregelmatig was verklaard. De Raad van State oordeelde dat het beroep ontvankelijk was — de verzoekende partij had een offerte ingediend en had dus belang bij de opdracht, en haar middel betrof precies de onregelmatigheid van het motief. Over de grond onderzocht de Raad van State de planning van de verzoekende partij. Het bestek vereiste dat de luchtfoto's volledig in 2021 werden genomen, 'dès que possible et jusqu'au 15 septembre', en dat elke gunstige meteorologische periode moest worden benut. De planning van HANSA LUFTBILD voorzag acht blokken 'vols, acquisition des données' van de derde week van juni tot de eerste week van augustus. Voor de vijf daaropvolgende weken — tweede week augustus tot tweede week september — stond de vermelding 'réservé' bij dezelfde prestaties, zonder verdere toelichting in de planning zelf. De technische methodologienota bij de offerte vermeldde echter uitdrukkelijk: 'Les vols seront réalisés entre le 15 juin et le 15 septembre 2021.' De nota beschreef de vluchtomstandigheden en preciseerde dat elke gunstige meteorologische periode zou worden benut. De Raad van State oordeelde dat de planning van de verzoekende partij conform was aan de eisen van het bestek. De logica van het bestek vereiste dat de inschrijvers een planning voorzagen waarin de luchtfoto's zo vroeg mogelijk werden genomen, met de datum van 15 september als uiterste termijn, en rekening hielden met de mogelijkheid van ongunstige weersomstandigheden. Het was dus conform dat de planning de acht blokken vóór 15 september voorzag en de weken vóór die datum beschikbaar hield voor eventuele bijkomende vluchten bij slechte weersomstandigheden. De bewering van de aanbestedende overheid dat de offerte een 'réserve' bevatte om de acquisitieperiode te beperken, leek uitsluitend te berusten op een associatie tussen het woord 'réserve' en de term 'réservé' in de planning. Deze redenering was in tegenspraak met de logica die het bestek aan de inschrijvers oplegde en was in elk geval onverenigbaar met de uitdrukkelijke vermelding in de offerte dat de vluchten tussen 15 juni en 15 september zouden plaatsvinden. De vermeldingen in de offerte lieten niet toe te concluderen dat er een voorbehoud bestond ten aanzien van het engagement om tot 15 september gegevens te verwerven. Indien de aanbestedende overheid een ambiguïteit meende te ontwaren ondanks de uitdrukkelijke vermeldingen, had zij de verzoekende partij om verduidelijking moeten vragen op grond van artikel 66, § 3, van de wet van 17 juni 2016. De vaststelling van onregelmatigheid berustte op een onexact motief. Het eerste middel was gegrond in zijn eerste onderdeel. De overige onderdelen en middelen konden niet tot een ruimere vernietiging leiden en werden niet onderzocht. De gunningsbeslissing werd vernietigd.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest illustreert het fundamentele vereiste dat de vaststelling van onregelmatigheid van een offerte op exacte motieven moet berusten. Een aanbestedende overheid mag een offerte niet onregelmatig verklaren op basis van een oppervlakkige lezing van één element (hier: de term 'réservé' in een planning) zonder de offerte in haar geheel te beoordelen, inclusief de begeleidende technische documenten. Wanneer een technische methodologienota uitdrukkelijk vermeldt dat de prestaties binnen de vereiste termijn zullen worden uitgevoerd, kan de aanbestedende overheid niet op basis van een ander document het tegendeel concluderen. Het arrest bevestigt ook de plicht om bij twijfel verduidelijking te vragen op grond van artikel 66, § 3, van de wet van 17 juni 2016 — een mogelijkheid die de aanbestedende overheid hier niet heeft benut.
De les
Als aanbestedende overheid: beoordeel een offerte steeds in haar geheel en niet op basis van een geïsoleerde lezing van één document. Wanneer een planning een onduidelijke term bevat maar de technische nota uitdrukkelijk bevestigt dat aan de termijneisen wordt voldaan, mag je niet enkel op basis van die term de offerte onregelmatig verklaren. Maak bij twijfel gebruik van de mogelijkheid tot verduidelijking op grond van artikel 66, § 3. Als inschrijver: formuleer je planning zo ondubbelzinnig mogelijk. Vermijd termen als 'réservé' of 'voorbehouden' zonder toelichting — zelfs als je technische nota de bedoeling verduidelijkt, kan een onduidelijke planning aanleiding geven tot een onjuiste interpretatie. Zorg dat planning en methodologienota consistent zijn en elkaar ondersteunen.
Stel jezelf de vraag
Als aanbestedende overheid: heb je de offerte in haar geheel beoordeeld, inclusief alle bijlagen en technische nota's? Berust je vaststelling van onregelmatigheid op een exact motief? Heb je bij twijfel verduidelijking gevraagd? Als inschrijver: is je planning ondubbelzinnig? Gebruiken planning en technische nota dezelfde terminologie? Kan een term in je planning geïsoleerd gelezen een andere betekenis krijgen dan bedoeld?
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →