Bar de plage au bord du Zwin, exploité depuis 39 ans : le Conseil d’État met en cause la durée de 18 ans des concessions de plage de Knokke et suspend l’attribution au Zoute
Une exploitante qui tient depuis 39 ans un bar de plage sur le lot jouxtant la réserve naturelle du Zwin et s’est classée dixième obtient la suspension de l’attribution de sept lots dans la zone du Zoute : le Conseil d’État juge que les concessions de plage relèvent de l’article III.11 du Code de droit économique et exigent une « durée limitée appropriée », alors que Knokke-Heist n’a nulle part justifié la durée maximale de 18 ans — et que la commune n’a pas non plus examiné avec soin des redevances allant jusqu’à 34,99 euros/m² ni les non-conformités des propositions au plan d’exécution spatial provincial.
Que s'est-il passé ?
En 2026, la commune de Knokke-Heist organise une procédure de consultation du marché pour les sous-concessions de bars de plage. Selon l’article 13 du guide de concession, une concession court neuf ans (2027-2035) et peut être prolongée une fois de neuf ans (2036-2044), à condition que la Région flamande concède à nouveau la plage à la commune. Les propositions sont notées sur l’offre financière (35 points), l’équipe de base (15) et la qualité de l’exploitation et de l’aménagement (50). Dans la zone du Zoute, sept lots sont à répartir entre onze candidats. La requérante exploite depuis 39 ans, en entreprise individuelle, un bar de plage sur le lot 7, le seul lot du Zoute à l’écart du centre commercial et en bordure de la réserve naturelle du Zwin. Elle se classe dixième avec 40,31/100 points, à 9,75 points du septième. Le collège approuve le rapport d’évaluation le 28 août 2026 ; la demande en extrême urgence suit le 11 septembre. Six parties interviennent, chacune au nom d’une société en formation. Quelques points de procédure d’abord : une note de plaidoirie déposée par la requérante le 28 septembre est accueillie non comme pièce de procédure mais comme « simple information », faute de faits nouveaux. La demande dirigée contre la décision implicite de ne pas lui attribuer de lot est irrecevable : il faut pour cela démontrer qu’après une suspension, l’autorité n’aurait d’autre choix que de lui attribuer le lot. Comme dans les affaires relatives aux zones de Knokke et de Duinbergen, la conseillère d’État Patricia De Somere, présidente f.f. de la Xe chambre, rejette la thèse de concessions de services : la référence à la loi sur les concessions dans la concession principale avec la Région signifie seulement « pour autant qu’applicable ». La requérante devait donc prouver l’urgence, ce qu’elle fait sur la base du plan financier joint à sa propre proposition : la survie de son unique activité commerciale est en jeu. Le premier moyen sérieux porte sur la durée. La commune objecte que la critique du guide est tardive. Le Conseil rejette l’exception en renvoyant à son arrêt n° 265.966 du 11 mars 2026 : un soumissionnaire peut présumer la légalité des documents et ne doit pas soulever une illégalité pendant la procédure pour préserver son accès au juge. L’intérêt est également présent : si aucune concession ne pouvait être attribuée pour 9 plus 9 ans, cela affecte la décision d’attribution elle-même, et la prolongation ne dépend que d’une nouvelle concession régionale. Au fond, le Conseil juge qu’une concession domaniale constitue à première vue un « régime d’autorisation » au sens du Code de droit économique, et que la plage est une ressource naturelle rare, limitée par nature et non par simple choix politique. L’article III.11 CDE, qui transpose la directive services, impose alors une procédure de sélection offrant des garanties d’impartialité et de transparence, une « durée limitée appropriée » et l’absence de renouvellement automatique. Selon le considérant 62 de la directive services, cette durée ne peut restreindre la concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour amortir les investissements et rémunérer équitablement les capitaux investis. Le dossier administratif ne contient aucune justification d’une durée maximale de 18 ans, et la commune n’en donne pas davantage dans sa note. Le deuxième point sérieux est l’examen financier. Ce sont précisément les trois propositions émanant de sociétés en formation qui offrent 34,99, 18,42 et 10 euros/m², contre 1,94 à 8 euros/m² pour les autres candidats. Pour deux d’entre elles, le rapport d’évaluation relève l’absence de bilan prévisionnel, « de sorte que la situation financière et les ratios financiers ne peuvent être appréciés objectivement », et pour les trois, il formule des réserves (amortissements élevés, dépendance au financement externe, endettement élevé, dépendance à la croissance du chiffre d’affaires). Les redevances sont néanmoins jugées « faisables », avec une référence à des « marges réalisées » que de nouvelles sociétés n’ont pas — il ne s’agit que de projections. La validation par un expert-comptable ou réviseur agréé n’y change rien. Le troisième point sérieux est l’examen urbanistique : les pergolas ne relèvent à première vue pas de l’unique construction temporaire de 60 m² maximum que le plan admet comme « espace de consommation », les terrasses en dur ne sont pas autorisées, et des dérogations « en principe non autorisées » ont pesé dans d’autres critères. La motivation générale selon laquelle ces dérogations ne constituent pas une irrégularité substantielle est insuffisante. Ensemble, les griefs peuvent combler l’écart de 9,75 points ou rendre des propositions irrégulières. L’attribution des sept lots de la zone du Zoute est suspendue ; la demande est rejetée pour le surplus. La première auditrice chef de section Ann Eylenbosch a rendu un avis conforme.
Pourquoi c'est important ?
Des trois arrêts du 23 octobre 2026 sur les bars de plage de Knokke, celui-ci va le plus loin, car il touche aux documents de concession eux-mêmes. Le Conseil admet qu’un bar de plage n’est pas une concession de services, mais fait entrer en jeu le Code de droit économique : qui attribue des emplacements rares sur une ressource naturelle comme la plage doit le faire pour une « durée limitée appropriée » et pouvoir justifier cette durée par le temps de retour des investissements. Une durée de 9 plus 9 ans sans la moindre motivation au dossier est à première vue fragile. L’argument dépasse Knokke-Heist : chaque commune côtière, et toute autorité qui attribue des emplacements, mouillages ou terrasses en des lieux rares, doit vérifier si la durée choisie est étayée. L’arrêt confirme en outre deux lignes de l’affaire parallèle relative à la zone de Knokke (n° 268.134) : même pour une concession domaniale, l’autorité doit examiner de manière critique les offres exceptionnellement élevées — d’autant plus gênant ici que le rapport d’évaluation invoquait des « marges réalisées » de sociétés qui n’existent pas encore — et les dérogations au plan d’exécution spatial ne peuvent être renvoyées à la phase du permis par une formule générale. Sur le plan procédural, la confirmation qu’un soumissionnaire peut contester la légalité du guide seulement après l’attribution, sans réserve préalable, est importante.
La leçon
Pour les candidats : une critique des documents de concession eux-mêmes — comme une durée excessive — peut encore être soulevée après l’attribution ; il n’est pas nécessaire de la signaler pendant la procédure. En extrême urgence, ne demandez pas la suspension du « refus implicite » de vous attribuer le lot, sauf si l’autorité n’aurait pas d’autre choix après suspension ; cette partie sera déclarée irrecevable. Ne déposez pas de note de plaidoirie en pensant qu’elle comptera comme pièce de procédure. Et regardez qui fait les offres remarquablement élevées : pour des sociétés nouvelles sans historique d’exploitation, toute « faisabilité » repose uniquement sur des projections. Pour les autorités concédantes : justifiez au dossier pourquoi la durée choisie est nécessaire pour amortir les investissements requis avec un rendement raisonnable, et ne prévoyez pas de prolongation pouvant être lue comme un automatisme. Confrontez les redevances élevées à des prévisions de chiffre d’affaires étayées, et non à des chiffres qualifiés de « réalisés » alors qu’ils ne le sont pas. Et décidez pour chaque proposition si les dérogations urbanistiques restent dans la marge admissible.
Posez-vous la question
En tant qu’autorité concédante : le dossier contient-il une justification chiffrée de la durée, liée au temps de retour des investissements ? Ma procédure assure-t-elle une sélection impartiale et transparente et évite-t-elle tout avantage au concessionnaire sortant ? Pour les offres de sociétés en formation, ai-je vérifié si les prévisions de chiffre d’affaires et de marges sont elles-mêmes réalistes ? En tant que candidat : le guide contient-il des dispositions (durée, prolongation, conditions de participation) que je peux contester après une attribution défavorable ? Ma demande en extrême urgence vise-t-elle la décision d’attribution plutôt qu’un refus implicite pour lequel je devrais prouver une obligation juridique d’attribution ? Ai-je calculé comment mes griefs pourraient ensemble combler l’écart avec la dernière place attribuée ?
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →