Strandbar aan het Zwin, 39 jaar uitgebaat: Raad van State stelt de looptijd van 18 jaar voor Knokse strandconcessies in vraag en schorst de toewijzing in het Zoute
Een uitbaatster die al 39 jaar een strandbar runt op het lot naast het Zwin en tiende eindigde, haalt de schorsing van de toewijzing van zeven loten in de zone Zoute binnen: de Raad van State oordeelt dat strandconcessies onder artikel III.11 WER vallen en een ‘passende beperkte duur’ vereisen, terwijl Knokke-Heist de maximale looptijd van 18 jaar nergens verantwoordde — en dat de gemeente bovendien concessievergoedingen tot 34,99 euro/m² en de PRUP-strijdigheden van de voorstellen niet zorgvuldig onderzocht.
Wat gebeurde er?
Voor de subconcessies voor strandbars op haar strand voerde de gemeente Knokke-Heist in 2026 een marktbevragingsprocedure. Volgens artikel 13 van de concessieleidraad loopt een concessie negen jaar (2027-2035) en kan ze eenmaal worden verlengd met negen jaar (2036-2044), op voorwaarde dat het Vlaamse Gewest het strand opnieuw aan de gemeente in concessie geeft. De voorstellen werden gequoteerd op het financieel voorstel (35 punten), het kernteam (15) en de kwaliteit van uitbating en inrichting (50). In de zone Zoute waren zeven loten te verdelen onder elf kandidaten. De verzoekster baat als eenmanszaak al 39 jaar een strandbar uit op lot 7, het enige lot in het Zoute dat afgezonderd ligt van het commerciële centrum en grenst aan het natuurgebied Het Zwin. Ze eindigde tiende met 40,31/100 punten, 9,75 punten achter de zevende. Het college keurde het evaluatieverslag op 28 augustus 2026 goed; op 11 september volgde de UDN-vordering. Zes partijen kwamen tussen, telkens namens een vennootschap in oprichting. Enkele procedurele punten vooraf: een pleitnota die de verzoekster op 28 september neerlegde, werd niet als processtuk maar als ‘loutere inlichting’ aanvaard, omdat ze geen nieuwe feiten bevatte. De vordering tegen de impliciete beslissing om haar geen lot toe te wijzen, was onontvankelijk: daarvoor moet een verzoeker aantonen dat de overheid na een schorsing geen andere keuze heeft dan aan hem te gunnen. Net als in de zaken voor de zones Knokke en Duinbergen wees staatsraad Patricia De Somere, waarnemend voorzitter van de Xe kamer, de stelling af dat het om concessies voor diensten zou gaan: het verwijzen naar de concessiewet in de hoofdconcessie met het Gewest betekent enkel ‘voor zover toepasselijk’. De verzoekster moest haar urgentie dus aantonen, en deed dat aan de hand van het financieel plan bij haar eigen voorstel: het voortbestaan van haar enige handelsactiviteit staat op het spel. Het eerste ernstige middel betreft de looptijd. De gemeente wierp op dat de kritiek op de leidraad te laat kwam. De Raad verwierp dat met een verwijzing naar zijn arrest nr. 265.966 van 11 maart 2026: een inschrijver mag ervan uitgaan dat de documenten wettig zijn en hoeft een onwettigheid niet al tijdens de procedure op te werpen om zijn toegang tot de rechter te bewaren. Ook het belang was er: als geen enkele concessie voor 9 plus 9 jaar mocht worden toegewezen, raakt dat de toewijzingsbeslissing zelf, en de verlenging hangt enkel af van een nieuwe gewestelijke concessie. Ten gronde oordeelt de Raad dat een domeinconcessie op het eerste gezicht een ‘vergunningstelsel’ is in de zin van het Wetboek van economisch recht, en dat het strand een schaarse natuurlijke hulpbron is die uit haar aard, en niet louter beleidsmatig, beperkt is. Artikel III.11 WER, dat de Dienstenrichtlijn omzet, vereist dan een selectieprocedure met waarborgen van onpartijdigheid en transparantie, een ‘passende beperkte duur’ en geen automatische verlenging. Volgens overweging 62 van de Dienstenrichtlijn mag die duur de mededinging niet meer beperken dan nodig om de investeringen af te schrijven en het kapitaal billijk te vergoeden. Het administratief dossier bevatte geen verantwoording voor een maximale looptijd van 18 jaar, en de gemeente gaf er in haar nota evenmin een. Het tweede ernstige punt is de financiële toets. Precies de drie voorstellen van vennootschappen in oprichting boden 34,99, 18,42 en 10 euro/m², tegenover 1,94 tot 8 euro/m² bij de andere kandidaten. Bij twee van die drie noteerde het evaluatieverslag dat een geprojecteerde balans ontbrak ‘waardoor de financiële positie en de financiële ratio’s niet objectief kunnen worden beoordeeld’, en bij alle drie werden kanttekeningen gemaakt (hoge afschrijvingen, afhankelijkheid van externe financiering, hoge schuldgraad, afhankelijkheid van omzetgroei). Toch werden de vergoedingen ‘haalbaar’ genoemd, met een verwijzing naar ‘gerealiseerde marges’ die er voor nieuwe vennootschappen niet zijn — enkel projecties. De validatie door een ITAA-erkend accountant of bedrijfsrevisor veranderde daar niets aan. Het derde ernstige punt is de stedenbouwkundige toets: pergola’s vallen op het eerste gezicht niet onder de ene tijdelijke constructie van maximaal 60 m² die het PRUP als ‘verbruiksruimte’ toelaat, verharde terrassen zijn niet toegelaten, en afwijkingen die ‘in principe niet toegelaten’ zijn telden wel mee in andere criteria. De algemene motivering dat zulke afwijkingen geen substantiële onregelmatigheid vormen, volstond niet. Samen konden de grieven de kloof van 9,75 punten dichten of voorstellen onregelmatig maken. De toewijzing van de zeven loten in de zone Zoute werd geschorst; de vordering werd voor het overige verworpen. Het eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Eylenbosch gaf een eensluidend advies.
Waarom doet dit ertoe?
Van de drie Knokse strandbararresten van 23 oktober 2026 reikt dit het verst, omdat het de concessiedocumenten zelf raakt. De Raad aanvaardt dat een strandbar geen concessie voor diensten is, maar haalt het Wetboek van economisch recht binnen: wie schaarse plaatsen op een natuurlijke hulpbron als het strand toekent, moet dat doen voor een ‘passende beperkte duur’ en die duur kunnen verantwoorden aan de hand van de terugverdientijd van de investeringen. Een looptijd van 9 plus 9 jaar zonder enige motivering in het dossier is op het eerste gezicht kwetsbaar. Dat argument geldt niet alleen voor Knokke-Heist: elke kustgemeente, maar ook elk bestuur dat standplaatsen, ligplaatsen of terrassen op schaarse locaties toekent, moet nagaan of de gekozen duur onderbouwd is. Daarnaast bevestigt het arrest twee lijnen uit de parallelle zaak voor de zone Knokke (nr. 268.134): ook bij een domeinconcessie moet de concessiegever uitzonderlijk hoge biedingen kritisch onderzoeken — hier extra pijnlijk omdat het evaluatieverslag zich beriep op ‘gerealiseerde marges’ van vennootschappen die nog niet bestaan — en PRUP-afwijkingen kunnen niet met een algemene formule naar de vergunningsfase worden doorgeschoven. Procedureel is de bevestiging belangrijk dat een inschrijver de wettigheid van de leidraad pas na de toewijzing mag aanvechten, zonder eerder voorbehoud te hebben gemaakt.
De les
Voor kandidaten: kritiek op de concessiedocumenten zelf — zoals een te lange looptijd — kunt u ook na de toewijzing nog aanvoeren; u hoeft dat niet tijdens de procedure te melden. Vraag in een UDN-procedure niet de schorsing van de ‘impliciete weigering’ om aan u toe te wijzen, tenzij de overheid na schorsing geen andere keuze heeft; dat deel wordt onontvankelijk verklaard. Leg geen pleitnota neer in de verwachting dat ze als processtuk telt. En let op wie de opvallend hoge biedingen doet: bij nieuwe vennootschappen zonder exploitatieverleden steunt elke ‘haalbaarheid’ uitsluitend op projecties. Voor concessiegevers: motiveer in het dossier waarom de gekozen looptijd nodig is om de vereiste investeringen met een redelijk rendement terug te verdienen, en voorzie geen verlenging die als automatisme kan worden gelezen. Toets hoge concessievergoedingen aan onderbouwde omzetprognoses, niet aan cijfers die u als ‘gerealiseerd’ omschrijft terwijl ze dat niet zijn. En beslis per voorstel of stedenbouwkundige afwijkingen binnen de toegelaten marge vallen.
Te onthouden
- Een domeinconcessie is op het eerste gezicht een ‘vergunningstelsel’ (art. I.2, 4°, WER); het strand is een schaarse natuurlijke hulpbron in de zin van artikel III.11 WER.
- Artikel III.11 WER vereist dan een onpartijdige en transparante selectie, een ‘passende beperkte duur’ en geen automatische verlenging; de duur moet in verhouding staan tot de afschrijving van de investeringen en een billijke vergoeding van het kapitaal (overweging 62 Dienstenrichtlijn).
- Een maximale looptijd van 18 jaar (9 + 9) zonder verantwoording in het administratief dossier is een ernstig middel.
- Een inschrijver hoeft de onwettigheid van de concessiedocumenten niet al tijdens de procedure op te werpen (verwijzing naar RvS nr. 265.966 van 11 maart 2026).
- De vordering tegen een impliciete weigering om aan de verzoeker te gunnen, is onontvankelijk zonder aanwijzing van een rechtsplicht om aan hem te gunnen.
- Een pleitnota zonder nieuwe feiten geldt als ‘loutere inlichting’, niet als processtuk.
- Concessievergoedingen van 34,99, 18,42 en 10 euro/m² tegenover 1,94 tot 8 euro/m² vereisen een gedegen onderzoek; een verwijzing naar ‘gerealiseerde marges’ die enkel projecties zijn, is feitelijk onjuist.
- Wie tiende van elf eindigde op 9,75 punten van de laatste toegewezen plaats, behoudt belang wanneer de ernstige grieven de rangschikking ‘niet langer vaststaand’ maken.
Waarop letten
- De looptijd en verlengingsmogelijkheid van concessies op schaarse locaties, en de verantwoording ervan in het dossier.
- De toepasselijkheid van artikel III.11 WER en de Dienstenrichtlijn op domeinconcessies.
- Biedingen van vennootschappen in oprichting zonder exploitatieverleden.
- Pergola’s, verharde terrassen en bijkomende constructies die buiten de PRUP-definitie van ‘verbruiksruimte’ vallen.
- Het onderscheid tussen de vordering tegen de toewijzing en tegen de impliciete weigering.
- De status van een pleitnota in de UDN-procedure.
Stel jezelf de vraag
Als concessiegever: staat in het dossier een becijferde verantwoording voor de looptijd, gekoppeld aan de terugverdientijd van de investeringen? Kent mijn procedure een onpartijdige en transparante selectie en vermijdt ze elk voordeel voor de vertrekkende concessiehouder? Heb ik bij biedingen van vennootschappen in oprichting nagegaan of de omzet- en margeprognoses zelf realistisch zijn? Als kandidaat: zitten er in de leidraad bepalingen (looptijd, verlenging, deelnemingsvoorwaarden) die ik na een ongunstige toewijzing kan aanvechten? Richt ik mijn UDN-vordering op de toewijzingsbeslissing en niet op een impliciete weigering waarvoor ik een rechtsplicht tot gunning moet aantonen? Heb ik becijferd hoe mijn grieven samen de kloof met de laatste toegewezen plaats kunnen dichten?
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →